建设教育强国，龙头是高等教育。高等教育是教育强国建设的先导力量，高等教育强国建设也是教育强国建设的题中之义，对于推动教育现代化和国家现代化而言具有战略性意义。建设高等教育强国，就要明晰其核心内涵、关键指标与行动策略。
高等教育强国的核心内涵分析
在国际学界以往的相关研究中，与“高等教育强国”相近的概念主要包括两类：一类是从高等教育系统自身发展水平出发界定高等教育强国，多见于评估国家和地区高等教育系统综合实力的相关研究中；另一类则将高等教育体系置于国际视野中，经比较得出一国高等教育的竞争力与方位，如哈泽尔科恩（Ellen Hazelkorn）提出“世界一流高等教育系统”（World-class Higher Education System）这一概念[1]。整体而言，上述两类概念虽论述重点有所不同，但均立足于高等教育体系自身，研究重点在于其发展能力或发展水平。
“高等教育强国”作为在中国话语体系中产生的特色概念，与已有概念虽有重合之处，却不仅落脚于高等教育系统自身发展的问题，而是蕴含着更为深厚的“政治属性”“人民属性”“战略属性”[2]。高等教育强国建设必须具有服务国家战略的使命意识，主动将自己纳入国家发展战略框架，不断塑造发展新动能，以助力经济转型升级和国家可持续发展。因此，高等教育的支撑能力是评判其是否达到“高等教育强国”高度的另一重要标准，需要加以把握。
综上所述，高等教育强国应具有高水平和广泛影响力的高等教育体系，且具有服务国家战略的使命意识，为国家战略发展提供有效支撑。此外，高等教育强国是竞争发展的结果，特别是对于后发国家来说，其建设是一个学习和赶超的过程，这也突出了国际借鉴与国际比较在高等教育强国建设中的重要作用。基于此，本文从发展能力与贡献能力两个维度出发构建指标，并选择法国、英国、德国、美国四个传统高等教育强国与日本、新加坡、加拿大、澳大利亚四个新兴高等教育强国作为比较国家，希望通过国家间横向比较来厘清我国高等教育发展水平的国际方位，以明确现阶段我国高等教育强国建设存在的主要问题，并探索未来发展路径。
高等教育体系发展能力的国际比较
发展能力维度可根据高等教育系统运行的要素，细分为办学规模、办学结构、办学质量、办学保障与办学国际化水平五个一级指标。就办学规模而言，本文选取“高等教育入学人数”和“高等教育毛入学率”两个二级指标，分别考察一国高等教育体系的绝对规模和相对规模。就办学结构而言，专科、本科、研究生入学人数占高等教育入学总人数的比例可用于考察高等教育的结构层次分布。就办学质量而言，“QS世界大学排名前100名学校数量”与“QS世界大学排名前100名学科数量”可供参考一国高等教育体系在院校与学科层面的国际竞争力，而高等教育毛毕业率则是衡量高等教育效力的重要指标。就办学保障而言，“政府高等教育支出占GDP的比例”和“科研经费占GDP的比例”反映了在高等教育阶段一国政府对教学与科研的重视程度与整体投入水平，而“生均高等教育支出”则考察在个体培养层面的投入水平。就办学国际化水平而言，本文选取“输出海外分校数量”和“接收国际留学生数量及占比”两个可比指标，来衡量一国高等教育在世界范围内的辐射力与吸引力。
1.办学规模
就绝对规模而言，联合国教科文组织数据显示，2022年，我国高等教育入学人数达到5713.8万人，规模远超参照系各国，反映出我国已建成世界上最大规模的高等教育体系，在世界高等教育舞台中占据越来越重要的份额。就相对规模而言，2021年，我国高等教育毛入学率达到57.8%，已进入普及化阶段[3]，但与其他参照系国家相比依旧存在差距[4]。这一对比反映了中国高等教育虽在绝对规模上已位于世界前列，但由于人口基数庞大，毛入学率与其他高等教育强国相比仍存在差距，说明我国高等教育发展尚处于普及化初期，未来需进一步扩大高等教育机会供给。
2.办学结构
高等教育的层次结构是否合理决定了教育资源的优化配置能否实现，因此办学结构是高等教育系统有效运行和满足经济社会发展需求的基础。2022年，专科、本科和研究生教育在我国高等教育结构中的占比分别为44.6%、49.5%和5.9%，形成以专本教育为主导、覆盖专本硕博各个层次的完整学位授予体系。自新中国成立以来，专科与本科两个层次的教育为我国培养了大批高水平技能型人才和学术型人才，有效地支撑了国家经济社会发展，其贡献值得肯定。然而，随着当下经济结构的深入调整与产业变革的持续升级，我国高等教育结构也需进一步调整，而其他高等教育强国的实践可为我国提供参照。
联合国教科文组织2022年数据显示，英国、德国的高等教育结构以本科教育为主，研究生教育次之，专科教育在高等教育体系占比较少。同样的，法国、日本、新加坡、澳大利亚、加拿大高等教育结构同样以本科教育为主导，但专科教育的规模相较英德而言更为突出。美国高等教育各层次发展相对更为均衡，本科教育、研究生教育和专科教育的占比分别为51.3%、30.7%和18%[5]。整体而言，各参照国高等教育结构虽呈现不同的特征，但共性在于以本科教育为人才培养的坚实底座，并大力发展培养高水平学术人才的研究生教育。
3.办学保障
教育经费投入是高等教育得以发展的重要保障。世界银行2021年数据显示，我国政府高等教育支出占GDP比例为0.83%，已超过日本（0.73%）和新加坡（0.75%）这两个新兴高等教育强国，但低于美国（1.70%）、英国（1.61%）、加拿大（1.24%）等参照国[6]。这反映了我国在高等教育投入领域已取得的阶段性进展与成效，未来应持续扩大教育经费总量，逐步满足高等教育体系各层次发展的基本需求。
除办学经费外，研发经费也是高等学校公共财政支出的重要组成部分。世界银行2021年数据显示，我国科研经费占GDP比重为2.43%，在参照系中位于中游水平，与美国（3.46%）、英国（2.91%）、德国（3.14%）、日本（3.30%）相比仍存在差距[7]。这也反映了我国科研投入水平在取得一定成就的同时，较传统科技强国仍存在追赶空间。
生均经费层面，经合组织2020年数据显示，德国、英国等国高等教育生均经费水平已突破20000美元，美国更是达到36172美元，位列参照系各国的第一位[8]。由于经合组织数据库中中国数据缺失，本文以教育部数据为准，2020年我国高等学校生均经费为37241元[9]，并按照当年美元对人民币的平均汇率1∶6.9计算，得出我国2020年高等教育生均经费为5397美元。与世界高等教育强国相比，考虑到购买力等因素，我国高等教育生均经费也仍有一定提升空间。
4.办学质量
高等教育毛毕业率是指在接受高等教育毕业年龄人口中高等教育毕业生所占的比例，是衡量高等教育效力的重要指标。联合国教科文组织数据显示，在2022年，中国高等教育毛毕业率为44.29%，与日本（48.82%）、加拿大（44.97%）、德国（47.16%）基本处在同一水平，相较英国（54.71%，2021年）、法国（51.57%）、新加坡（60.71%）、澳大利亚（74.08%）而言仍有提升空间[10]。
从评价体系构建的维度审视，自主评价体系因其更贴合我国高等教育发展的本土化特征与内在逻辑，能够更为精准地映射我国高等教育的发展水平与质量，但出于国际比较的考量，本文以QS世界排名为参考。2025年QS世界大学排名显示，中国内地共有5所高校入围榜单前100名[11]；2024年QS世界大学学科排名显示，在五类学科中，中国内地大学有28个学科进入榜单前100名[12]，整体表现已位于中上游水平。以上数据反映出，随着“双一流”建设的不断深入，我国已初步形成了一批世界一流大学与世界一流学科。
5.办学国际化水平
留学生规模是评价一国高等教育国际影响力和吸引力的重要指标。近年来，得益于高等教育质量提升、政策法规不断完善、奖学金支持等因素，中国接收留学生的规模逐步上升。联合国教科文组织2022年数据显示，高等教育阶段来华留学生人数为210903人，总规模位于全球第八位，反映出来华留学教育在绝对规模上已取得一定突破。在相对规模层面，同年，我国接收留学生在高等教育总规模中的占比为0.4%，与美国（4.6%，2021年）、英国（21.6%）、德国（12.0%）等国相比仍存在一定差距[13]。上述数据对比揭示，中国已跻身新兴留学目的地国家行列，但在高等教育国际化开放度与全球竞争力层面，仍需进一步深化教育对外开放。
开设海外分校是各国广泛采用的国际化战略之一，也是一国高等教育输出能力和国际影响力的重要体现。2020年数据显示，法国（122所）、美国（105所）和英国（73所）是世界上最主要的海外分校[本文数据所涉及的对象仅包含境外校区（Offshore campuses）]输出国[14]。中国作为高等教育的后发力量，截至2021年，共在海外开办分校7所[15]，在参考系内虽超过德国（6所，2019年）[16]与日本（1所，2024年）[17]，但考虑到我国高等教育规模，这一数据仍有较大的提升空间。
高等教育体系支撑能力的国际比较
高等教育作为教育、人才、科技的融汇之地，是经济发展与产业创新的引导力量。以此为基础，本文将支撑能力进一步细分为“人才培养”“科研创新”和“经济发展”三个一级指标。人才培养指标中，“接受过高等教育的劳动年龄人口比例”用于反映一国劳动力素质结构，“每百万人口中研究人员数”用于反映一国高水平科研人才的密度，“高被引科学家”用于反映一国领军科研人才的数量，旨在综合考察一国高等教育的效能及人力资源开发水平。科研创新指标从自然指数、专利申请和论文发表三个维度来反映高等教育对国家知识创新与科研发展的贡献。经济发展指标由“高等教育满足竞争经济的需要”和“高校与企业间的科研合作”两项二级指标构成，旨在考察高等教育对于国家经济发展的支撑能力。
1.人才培养
“接受过高等教育的劳动年龄人口比例”直接反映了一个国家或地区的高等教育产出效益和劳动力的整体素质。经合组织数据显示，在2022年，美国（50%）、英国（51%）、日本（56%）、澳大利亚（51%）、加拿大（63%）接受过高等教育的劳动年龄人口比例均已突破50%，德国（33%）和法国（42%）的数据稍低[18]，但也与中国（19%）拉开了相当的差距，说明了我国劳动力受教育水平仍存在提升空间。需明确的是，该指标的阶段性特征是经济社会发展演进过程中的客观表现，且我国当前水平已超越多数发展中国家。但这一现状亦提示，亟须通过深化高等教育普及化战略、构建终身学习体系及创新产教融合机制等路径，持续优化劳动力市场的知识资本结构，为经济高质量发展提供人力资本支撑。
“每百万人口中研究人员数”这一指标所考察的是科研人力资源的丰富程度，是高等教育培养效力的另一体现。世界银行数据显示，新加坡每百万人口中研究人员数达到7225人（2020年），位居第一；其次是日本、德国、法国和加拿大，分别为5638人（2021年）、5536人（2021年）、5175人（2021年）和5076人（2020年）；美国、英国基本处于同一水平，分别为4452人（2020年）和4491人（2017年）。与上述国家相比，中国每百万人口中研究人员数为1687人（2021年），仍有较大发展潜力[19]。
如果说“每百万人口中研究人员数”所考察的是科研人力资源的密度，那么“高被引科学家”所反映的就是科研人力资源的高度。科睿唯安于2023年发布的名单显示，中国高被引科学家达到1275人次，占比为17.9%，大幅超过参照系内除美国（2669人次，37.5%）外的其他国家[20]，反映了中国的科研产出在规模与质量上均逐步走向世界研究前沿。
2.科研创新
近年来，我国基础研究整体水平稳步提升，新一期自然指数排名显示，在2023年5月1日至2024年4月30日的统计区间内，我国自然指数份额（Share）达到26862.66，位于世界第一位[21]。此外，中国内地共7所高校在自然指数排名中进入前十。
专利申请层面，2022年数据显示，中国专利申请总量达到1619268，相较其他参照国而言具有明显优势[22]。值得注意的是，我国虽在专利申请的绝对规模上位居前列，但三方专利申请量并不突出。经合组织数据显示，在2020年，中国三方专利申请总量为6039，与美国（13294）、日本（17053）相比仍有较大差距[23]，这也说明了我国具有较高科技含量的专利数量需进一步提高。
论文发表层面，InCites数据库显示，在2014—2024年期间，中国高被引论文和热点论文数量为68377篇和2179篇，分别位于全球第一位和第二位。就共时视角而言，在2023年，我国学者高被引论文数量为7417篇，热点论文数量为864篇，均超过美国，位于世界第一位，更为直观地反映了我国在国际科研舞台上的崛起之势。
3.经济发展
是否能够有效回应经济的需求是高等教育支撑水平的重要体现。《2024年世界竞争力年鉴》对“高等教育满足竞争经济的需要”指标进行评估，结果显示，新加坡在本文参照系中的表现最为突出，获得8.76分，排名全球第二；中国（7.51，14名）与德国（7.45，15名）水平相近，一同处于中上游位置；日本在参照国中垫底，得分为5.29，位于该评估结果的第58名[24]。我国在该指标的良好表现也反映出了高等教育对于近年来国家经济迅速发展提供了重要的支撑作用。
高校与企业间保持紧密的科研合作能够有效推动经济强劲、可持续发展，并减少非正规就业[25]。2023全球创新指数对各国高校与企业间的科研合作作出评估，其中，中国得分为86.8，全球排名第六，处于上游水平，在参照系中仅次于美国（99.9，第2名）[26]。
高等教育强国建设的行动策略
1.发挥政府引导作用，加强高等教育强国的顶层设计与战略布局
高等教育强国建设是高等教育体系内部要素融通和内外部要素贯通的过程，而要素间的有效配置与互动离不开政府的顶层设计与战略布局。
全局规划层面，高等教育强国建设是一项系统性的工程，这也意味着须将高等教育强国与科技强国、人才强国等国家重大战略相对接，并在此基础上进行具有前瞻性、精确性与灵活性的短期战略部署和中长期系统规划，从而在持续提升高等教育体系发展能力的同时，也不断提升高等教育强国对于国家经济转型与社会进步的贡献能力。
资源保障层面，正如上文所述，我国虽已建成规模最大的高等教育体系，但在经费投入方面仍显不足。未来，政府应进一步扩大对于高等教育的资源保障，具体可从开源和提效两方面入手。就前者而言，应在尽可能提高政府开支的同时，进一步丰富高等教育经费的来源与形式，形成以政府为主导、社会各界为辅助的多元化筹资体系。就后者而言，应对现有教育经费支出相关政策加以调整，破除高校经费使用的不合理限制，并引导经费更多地投入到促进人才培养、教师队伍建设和科学研究的领域。
政策体系层面，高等教育强国建设是多个部门、多项政策协作的结果，因此，其政策体系同样应具备整体性和协同性。当下，我国高等教育相关政策内容嵌入进各类教育政策文本中，呈现一定的分散性[27]，需要进一步提升政策体系的整体性和协同性，纵向上加强各阶段高等教育政策间的有效衔接，横向上增强政策间的互补性与关联性，促进各项举措在实施过程中能够相互促进、相得益彰，进而提升高等教育强国建设的效率与效力。
2.立足于产业变革与人口变化，进一步调整高等教育体系结构
站在新的历史节点，我国高等教育结构需进一步与教育、社会、经济发展的新形势相适应。
纵向而言，应进一步优化高等教育体系的层次结构。产业的需求是高等教育变革的重要驱动力。自改革开放以来，我国产业结构在调整中不断优化，总体呈现由“二一三”向“二三一”，再向“三二一”的演变趋势[28]，经济进入高质量发展阶段，与此同时，我国还面临人口规模红利消失、人力资本改善速度明显放缓等新挑战。以上种种均对我国高等教育层次结构提出了新的要求。未来，我国高校人才培养的层次重心需进一步上移，扩大本科和硕博层次的人才培养规模与质量，并建立高层次现代职业人才培养体系，通过提高劳动者的能力和素养水平来对冲我国人口福利的下降，从而加快从“人口红利”向“人才红利”转化，并有效回应经济转型与产业调整。
横向而言，一方面，应进一步优化学科专业布局结构，加强基础研究力量，深化新工科、新医科、新农科、新文科等重点领域学科专业建设，在重点领域集中部署专本硕博完整层次的人才培养规划，尤其是强化硕博高层次人才培养，以实现科技高水平自立自强和新质生产力培育。另一方面，应进一步促进高校多元布局结构，通过改革评价机制等措施，鼓励不同高校充分把握自身特色与比较优势，在国家教育体系中找准自己的办学定位和育人目标，为当下多元化的学习需求提供更为丰富的教育方案。
3.推动产学研融合发展，发挥人才、科研与产业间的倍增效应
正如上文所述，高等教育强国建设所着眼的不仅仅是高等教育系统自身强大，更指向其出色的支撑能力。若想提升高等教育对于社会经济转型的支撑能力，必然离不开人才、科研与产业间的倍增效应，而促进三者形成联动关系的核心要素正是创新。
拔尖创新人才在重大基础研究和科技创新中发挥着举足轻重的作用，也是产业升级转型的根本动力，因此，培养高水平创新人才的功能使得高等教育院校天然具有科研创新优势。而科研创新作为高校与产业的共同使命，成为了融通二者的重要节点，在此基础上发展而来的产学研合作也成为了人才、科研与产业间实现倍增效应的具象体现。在产学研深度融合的基础上，来自高校的学科知识与产业中以实践、实验数据等形式存在的非学科知识相结合，形成从基础研究到核心技术攻关，再到成果转化的创新生态系统，一方面为产业升级变革注入新的动能，另一方面催生新的学科生长点。
未来，可从以下几方面入手进一步深化产学研融合：其一，不断调整专业设置和课程体系，将创新元素融入本科通识教育课程，并加强实践教学环节，提高学生整体的综合素质和创新能力。其二，革新评价机制。进一步改善人才选拔机制，从心智、道德、创造力、智力等多维度对学生发展潜力进行综合评判，从而更为精准定位拔尖创新的种子；另一方面，基础科学研究突破并非一朝一夕之功，应改变当下受学术绩效主义驱使下的“指挥棒”效应，为研究人员提供更为有利的环境和条件。其三，完善产学研协同发展机制。大学与产业之间存在学术价值与市场价值冲突，大学内部的人才培养与科研创新同样立足于不同的逻辑。未来需进一步加深对产学研协同发展的研究，并完善相应协调机制，来实现资金流、知识流和人才流的有机融合，这也是高等教育强国实现内部要素融通和内外部要素贯通的根本路径。
4.进一步扩大对外开放，提升国际化水平与国际影响力
其一，扩大来华留学与海外办学，提升高等教育国际影响力。未来，我国应进一步重视来华留学研究生工作，不断优化留学生教育质量认证体系，丰富奖学金来源与形式，完善来华留学的制度法规与人才政策，加速打造“留学中国”品牌。另一方面，应进一步提升我国输出的海外分校数量，并加强对于海外分校办学质量与可持续发展的把控，从而有效推动中国优质教育模式出海，提升中国高等教育在世界的认可度。
其二，引入国际优势教育资源，推动我国高等教育内涵式发展。国际化作为推动高等教育资源国际配置的重要路径，积极引进国际优势资源可改善高等教育在规模、质量等方面所存在的结构性矛盾，扩大国内优质公共教育产品的供给，为我国成为具有强大影响力的高等教育强国提供助力。为此，应积极促进中外教育合作内容和形式的多元化，通过加强师生流动、开展合作办学和研究生联合培养、打造国际学术会议与交流平台等路径，提升高层次人才培养国际化水平并推动合作科研项目落地，进而提高我国高等教育发展能力与贡献能力。
其三，强化大国担当，持续扩大我国在全球教育治理中的影响力。一方面，高等教育须承担起讲好中国故事的责任，在对外推广中国高等教育发展模式的同时，构建中国特色高等教育的理论与话语体系。另一方面，持续扩大国内高等教育供给，为2030年可持续发展议程目标的落实作出贡献，并深度参与相关国际规则、标准、评价体系的研究与制定过程，以提升我国高等教育的国际影响力。
注：参考文献已省略，如有需要请阅读原文。
[本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“教育数字化转型战略的国际比较与中国行动研究”（23JJD880001）的研究成果]
【作者单位：北京师范大学国际与比较教育研究院】
来源：《中国高等教育》2025年第8期
